全国首部全域旅游地方性法规诞生的“台前幕后”

        5月1日起，湖南省张家界市制定的全国首部全域旅游地方性法规——《张家界市全域旅游促进条例》(以下简称《条例》)正式施行，引起业界普遍关注，本报记者围绕相关话题采访了有关人士。

        为什么要制定

　　早在2016年，张家界市人大常委会法工委就围绕旅游立法进行了多层次、多领域的调研，并将《条例》列入2017年度市人大常委会立法计划。在起草、修改、审议过程中，张家界先后组织调研、座谈会等50多次，听取和吸收了区县人大、区县政府、乡镇政府、市直部门，各级人大代表，有关专家学者和社会各方的意见，并通过张家界市人大门户网站、市政府门户网站、市人大微信公众号征求公众意见。

　　今年2月28日，张家界市七届人大常委会第十一次会议进行了第四次审议并全票表决通过《条例》，3月31日经湖南省第十三届人大常委会第三次会议批准施行。

　　《条例》起草组相关成员介绍，《条例》依据《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国城乡规划法》《湖南省实施〈中华人民共和国旅游法〉办法》等法律法规，参考《湖南省国有资源有偿使用收入管理办法》等规章规范性文件，参阅了浙江杭州、四川成都等地的地方性法规，结合本市实际，作出具体化、实施性的规定。制定该条例的目的是，通过完善全域旅游的规划体系、基础设施和公共服务体系、社会治理和保障体系，促进张家界全域旅游科学、健康、协调、有序发展。

　　张家界市旅游和外事侨务委员会主任兰智平表示，张家界市以旅游立市、旅游兴市。2017年，全市旅游接待突破7000万人次，旅游业成为最重要的支柱产业。当前，张家界旅游业正处于从景点旅游向全域旅游的转型过程。湖南省委、省政府要求，张家界市要充分发挥在“锦绣潇湘”全域旅游基地建设中的龙头作用，为全国全域旅游发展做好示范和带头作用。因此，制定促进全域旅游发展的地方性法规，完善促进全域旅游发展的顶层设计，是当地立法工作的一项重要任务。

　　亮点有哪些

　　《条例》共7章53条，分为总则、规划引导与产业融合、景区建设和管理、乡村旅游、基础设施与服务保障、法律责任、附则。

　　从内容上看，《条例》重点从全域旅游规划、景区建设与管理、基础设施与服务保障、乡村旅游发展等方面解决困扰和制约张家界旅游业实现全域优质发展的突出问题。尤其是赋予了行业自律组织的法律地位及其作用，解决了旅游行政主管部门在旅游建设项目中作用缺失的问题，明确了资源有偿使用费的征缴与使用、建立全域旅游发展资金及旅游投融资机制等事项。

　　张家界市人大法制委员会主任委员、市人大常委会法制工作委员会主任张坚持表示，总体来讲，《条例》的主要亮点有三个。一是《条例》的主旨在于“促”，而不是“管”。《条例》更多地赋予相关部门服务职责，促动相关部门积极主动参与和融入全域旅游发展。二是着眼于国际化发展目标。突出旅游规划的地位，用规划引领全域旅游发展，强化基础设施和服务保障功能的提升完善，以此促进张家界旅游产品及旅游服务质量向国际化水准迈进。三是在旅游市场秩序治理上疏堵结合。突出行业协会的作用，建立旅游纠纷法律援助机制，规范旅游佣金收支行为和旅游电商服务，推行旅游企业发票门票一票制，对“追客赶客”行为规定了有本市特色的处罚类型和标准，有利于促进旅游市场健康发展。

　　记者注意到，对于全域旅游格局下的旅游业融合发展，《条例》明确提出，“市、区县人民政府应当推进工业、农业、林业、商业、文化、体育、科技等资源开发，实现旅游业与相关产业融合，引导各类资本创新观光旅游、休闲旅游、体验旅游、乡村旅游、康养旅游、红色旅游、民族风情旅游等旅游产品，促进旅游相关新业态发展”。

　　对此，有业界专家表示，《条例》充分考虑了释放“旅游+”的辐射效应，这是发展全域旅游的应有之义。旅游业深度融合了一二三产业，催生了文化旅游、会展旅游、乡村旅游、研学旅游、户外旅游、民宿客栈等业态。

　　旅游新业态发展一方面要充分发挥市场配置资源的决定性作用，通过市场手段推动旅游业转型升级;另一方面，要科学进行宏观调控，强化监管与提升服务相结合，创新促进旅游发展的制度设计。《条例》的突出亮点就是，通过立法建立起相对稳定的全域旅游综合协调管理体制，做好引导和统筹规划，加强行业管理、规范行业管理，让旅游新业态健康可持续发展。

　　如何推动深入实施

　　《条例》成为我国首部关于全域旅游的地方性法规，标志着张家界市推进全域旅游创新发展开始步入景城一体、全域共建、规范优质发展的新阶段。

　　对于未来如何推动《条例》深入实施，兰智平表示，一是抓好宣讲。大力开展《条例》进机关、进景区、进旅游企业、进导游队伍活动，组织相关法律专家和《条例》起草组成员对《条例》进行深度宣讲，就重点内容进行详细解读，通过广泛宣传，让社会公众特别是旅游从业者了解《条例》，熟悉《条例》内容，自觉执行《条例》规定。二是抓好推行。推动相关部门在工作中切实按《条例》规定履职尽责，让《条例》在具体的实践工作中落地生根。三是抓好完善。《条例》具有不少创新性内容，在执行中可能会遇到一些新情况新问题，注重《条例》在执行过程中新情况新问题的积累和研判，加强执法检查，督促市、县政府及相关部门依法履行职责。同时，适时引入第三方评估机制，对《条例》进行评估，根据实施和评估情况进行修订、完善。

　　湖南师范大学旅游学院院长、湖南省旅游研究院院长王兆峰认为，《条例》的深入实施需要凝聚共识，形成多方合力。一是应根据全域旅游的理念和精神，尽快编制市级和区县级全域旅游发展规划。二是围绕“张家界”这一核心品牌旅游形象，依据“重点突破、逐步推进、彰显特色”的原则，分阶段、分批、分等级推进具有“张家界”特色的全域旅游目的地建设。三是理顺政府、企业和行业协会的责任体系，构建三者之间的协商机制，共同应对全域旅游建设中面临的突出问题和挑战。四是创新全域旅游建设的投融资体制，大力引入社会资金，保障全域旅游地建设的可持续性。

　　据了解，2017年，为推动地方旅游部门充分把握立法法赋予设区的市立法权的新机遇，让旅游立法更好地服务于旅游业改革发展的现实需要，原国家旅游局启动了设区市的旅游立法推动和指导工作。一年多来，通过调研论证、委派专家和提出意见建议等方式，重点对临汾、张家界、湖州、黄山、桂林等10个市(州)地方旅游立法工作给予支持，相关工作取得了一些进展和成效。《临汾市旅游资源保护和开发办法》已于今年1月1日起实施。