文化部和国家旅游局合并 旅游业专家深度解读｜凤旅观察

　　2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。根据该方案，改革后，国家旅游局与文化部合并，组建文化和旅游部。不再保留原文化部、国家旅游局。

　　方案提出，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，作为国务院组成部门。其主要职责是，贯彻落实党的宣传文化工作方针政策，研究拟订文化和旅游工作政策措施，统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，组织实施文化资源普查、挖掘和保护工作，维护各类文化市场包括旅游市场秩序，加强对外文化交流，推动中华文化走出去等。

　　国务委员王勇表示，上述调整旨在“为增强和彰显文化自信，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展。”

　　文化、旅游统筹管理，资源配置更合理

　　著名旅游专家、中国旅游协会休闲度假分会会长魏小安认为，组建文化和旅游部，保留了旅游，也是一种升部方式。这个结果，一是旅游影响越来越大，机构改革必须考虑。二是产业大发展的地位上升，各地越来越重视。三是舆论的作用，全域旅游正式得到肯定，并在总理工作报告中部署。

　　我国旅游业最早被看做是一项以外交使命为目标的外事接待工作，国家旅游局的前身是1964年成立的中国旅行游览事业管理局，彼时由外交部代管。1993年，国务院决定国家旅游局为国务院直属机构。90年代后，我国的国内游和出境游逐渐兴起。如今，随着游业市场化程度逐步提高，旅游产业定位日趋明显，并上升至国家战略高度。

　　在旅游业发展的实践中，文化与旅游的重合度越来越高。“十三五”以来，我国陆续出台了一系列促进文旅产业发展的政策，进一步推动了文旅产业的结合。

　　魏小安认为，组建文化和旅游部，说明文旅融合已经成为现实发展方向，要求旅游发展的文化导向和文化深入，符合转型升级的需求变化。

　　中国未来研究会旅游分会副会长刘思敏博士表示，现阶段，山水旅游资源越来越少，基本上达到一定的“天花板”，全国著名的且没有开放的自然景区已经很少的情况下，文化旅游的开发才是旅游业下一步的方向。从文化部的角度来看，文化产业必须跟旅游结合，旅游产业是文化产业的重要组成部分和重要载体。从旅游产业来看，未来，依托传统文化资源与创意发展旅游产业，可能是一个康庄大道。同时，文化和旅游部的成立，可避免多头管理、加强领导、更好地把文化和旅游结合起来去谋划。

　　此次国务院高层在解读方案时提到“推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展”。中国旅游协会休闲度假分会副秘书长、北京联合大学中国旅游经济与政策研究中心主任曾博伟认为，此次改革的大背景是大部制改革，小背景是“五位一体”中丰富文化建设内容，旅游的文化功能会首先得到关注。人民对美好生活的需要里，有很重要的一点就是文化需要。解决大文化需要，旅游是重要载体之一。文化从地下走上来，从博物馆走出去，很大程度上需要靠旅游市场去激活。一些地方文化真正走出来让大家接受，很大程度上是因为旅游的原因。未来，旅游和文化互为表里的关系会更强。

　　世界旅游城市联合会专家委员会副主任、北京市旅游学会副会长、北京交通大学旅游系主任、教授、博导张辉认为，成立文化与旅游部，对于借助旅游这个途径来扩大中国在世界上的软实力，有重要和积极的意义。由于目前中国出境旅游发展飞速，原来我们仅仅是把旅游作为经济层面的产业来看待，但是出境旅游很大程度上表现出国家的软实力，把文化和旅游结合在一起，我们可以通过旅游的这种通道来向全世界传播中国的文化。中国的武术、烹饪、中医，这些文化资源，很多是借助于旅游这个通道来传播的。

　　张辉表示，过去，许多旅游演艺部门、演艺单位，包括文物部门都是文化部门管理，从管理特点来讲，他们对旅游市场、旅游消费平台的关注较少，部门重组后，有利于一些文艺团体、文化企业、创意企业，借助于旅游消费平台来不断提升企业竞争力，对整个产业类别的组成都会有积极意义。

　　文化、旅游不分家，目的地更有文化内涵

　　北京大学文化产业研究院副院长、文化部国家文化产业创新与发展研究基地副主任陈少峰认为，文化旅游部门的融合，还将有望推动以更开放的眼光看待文化与旅游项目。他表示，各地在发展旅游、文化项目时，存在“重资产化”，将目光主要放在硬件建设的现象，应该用思考文化的眼光去思考旅游，思考传统文化中哪些可以变成旅游体验的元素？而有些文化项目只考虑到本地文化市场，如果从旅游的角度考虑游客的需求，会有全国性的眼光，并且在项目设置和多功能化方面有很好的提升。

　　文化是核心，旅游是平台。张辉认为，过去的旅游开发主要是经济层面的开发，但是从现在旅游的发展来看，包括文化街区的建设、文化演艺的建设、博物馆展示功能的出现，以及旅游目的地的开发，都需要讲更有品位的文化元素镶嵌进去。文化与旅游部成立以后，可以更加便利地使文化和旅游在政府管理层面有机地进行合作，从制度设计来看，就促成了文化与旅游的合作。过去，旅游与文化部门各自分管，常常会出现文化部门与旅游部门在某些问题上的一些争论，实际上他们是完整的、一体的，文化是核心问题，旅游是展现文化的平台。所以在机构整合后，可以使旅游朝着更加有品质、更加有文化含意上的道路上走，这样也推动了文化的传承。“随着中国旅游的发展，我们的传统文化，包括古镇的建设、非物质文化遗产的挖掘、中华文化遗产的挖掘等等，都是对传统文化的恢复，借助于旅游这个通道，更加丰富了文化发展的空间。”

　　曾博伟表示，过去，在非物质文化遗产旅游的活化和利用方面，旅游部门和文化部门的观念存在一定的矛盾，未来，随着统筹管理，在文化旅游资源的利用和保护上，将有更好的共识，而不是站在本位主义上思考。文化和旅游部成立，将有利于丰富旅游的文化内涵，随着市场层面的产品跟进之后，将会为广大旅游者带来文化含量更高的旅游产品和旅游环节。“未来，也许旅游的事业属性将进一步强化，由国家投入建设公共的旅游设施，正如目前修博物馆、图书馆。”

　　此次改革对地方旅游发展将会有什么影响？刘思敏认为，机构改革会更好地推动地方旅游产业发展，因为在以前，地方旅游部门的职权相对较低，重视程度也不够，旅游业作为带动产业、龙头产业和综合产业的角色，需要这种综合治理。融合以后，对于很多地方，特别是市、县两级，就会更容易形成合力，各个管理层也会更顺一些，特别是文旅产业的发展能够得到促进。

　　张辉指出，文化与旅游合并，对诸如山西、河南、陕西等以历史文化为核心的旅游目的地会有非常积极的影响，过去旅游部门与文化部门“打架”的现象很多，在机构的合并后，更容易解决制度上的一些屏障，在很大程度上可以延长目前的旅游产业链。不过，由于旅游的涉到的产业非常多，在市场监管方面，监管旅游市场没有问题，但是如果监管旅游市场要素提供者，可能要涉及到如文保部门、林业部门、航空部门、以及交通部门等其他的部门了。所以在文化与旅游部成立后，还会面临在职能调整、旅游与相关部门如何合作等诸多问题，这还需要一个磨合、梳理的过程。

　　旅游业发展真正的重心在基层。党十九届三中全会审议通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提到，除中央有明确规定外，允许地方因地制宜设置机构和配置职能，既允许“一对多”，也允许“多对一”。曾博伟认为，如何根据地区实际资源的禀赋来发展旅游，有进一步的探索空间。