深圳城中村改造之变:一场政府、房企、村民、租客间的博弈

　　深圳合一城市更新集团董事总经理罗宇是这场解读会的组织者，他说，近期深圳出台的城市更新一系列新政，房企最先被打乱的就是投资计划。比如，此前“731新政”提出，2018年7月31日前更新单元规划未获批准的，或者未获深圳市规划国土主管部门或者区政府(含新区管理机构)审议通过并且未完成公示的商务公寓，一律只租不售且不得改变用途。但以往，大量城中村项目以商住混合博高容积率，用住宅来还迁，设立少量住宅+公寓销售来回收整个投资，略有盈余，并持有商业办公持续经营去收获大的收益。如今，已经立了项但还没批规划的公寓不能出售，这个商业模式基本就落空了。“这次《城中村总规》征求意见稿一出炉，原来房企还抱着幻想，哪怕不能进行拆除重建类城市更新，但还能走土地整备的道路，结果现在这条路也被‘堵死’了。”罗宇称。

　　在《城中村总规》中，为提高多方主体参与城中村综合整治的积极性，提出了一个占补平衡方案。在调入、调出地块时，要对调入及调出地块的具体情况(包括用地规模、空间范围、现状建设情况和规划情况等)从严把关，结合项目背景进行必要性及可行性分析。

　　但在罗宇看来，虽然规划中期有调整的机会，但占补平衡意味着你的地块要调出来，就得有别人的地块调进去，这是一个非常难的利益博弈过程。

　　其实，不止《城中村总规》，据统计，今年以来，深圳从市级和区级层面，已经陆续出台了45个规划国土和城市更新方面的政策文件。“频密”、“规范”、“调整”——这是今年深圳城市更新政策方面的关键词。

　　罗宇的团队在一线操盘过程中，发现深圳城中村旧改项目目前的变化趋势——未立项项目的收并购交易冰冻;已立项未过规划的项目，属于公寓禁售禁回迁，估值大幅缩水。原深圳特区外区域缓慢推进等待政策放开，原深圳特区内的项目，开始引导村民回迁给商办物业，否则算不过账做不下去。而在交易进程中，目前还愿意出手购买已批规划的城中村旧改项目的房企，基本上都要求捆绑拆迁出地，结合整个拆迁进度去交易付款。

保障外来务工人员城市居住权

　　“房企参与城中村改造的积极性不会因《城中村总规》落地而下降，毕竟深圳不做城中村改造就没得做。而且村民一旦旧改无门，自然愿意放租，这对房企拿房增加选择面是一件好事。”上述上市房企长租公寓板块负责人表示，开发商会更加审慎去评估项目的价值和可行性。

　　这番话的现实背景是，深圳市规土委在最近一次城中村普查中统计的数据显示，深圳城中村用地达到321平方公里，建设用地占全市的31%;建筑产量35亿平方米，占全市建筑总量的43%;城中村人口高达1231万，居住人口占全市人口的64%，相当于深圳三分之二的人口都在城中村里居住。

　　这从一个侧面反映出，无论是综合整治还是拆除重建，在新增土地资源稀缺的深圳，城中村的城市更新是开发商规模扩张的新战场。而作为移民城市的典型，深圳城中村同样承载了高房价之下成千上万外来务工者入深之后的落脚需求。

　　不仅仅是深圳，国家统计局2016　年的数据显示，62.4%的进城农民自行租住私人房屋。在平均工资较低、增长缓慢的情况下，农民工群体以“城中村”和“群租房”的居住形式最为普遍。

　　但伴随城市化的进程，城中村滋生出越来越多的问题。以深圳城中村为例，城中村的平均人口密度是4万人/平方公里，是深圳全市平均人口密度的2倍，管理难度很大;城中村居住用地覆盖率超规范的占比达69%，布局无序;而且，深圳城中村规划未落地的市政设施用地约3平方公里，其中规划未落地消防站有40处(总占地规模需15-16公顷)，消防隐患突出，教育、医疗、文体、福利设施实施率均低于5成;此外，城中村的产业空间粗放，品质有待提高;同时，深圳城中村权属清晰的用地比例约29%，截至2016年底城中村内违建总建筑面积为4.19万平方米，违建量较大。

　　通过拆迁重建现有城中村增加住房供应，是2009-2015年间深圳城市更新快速发展的方向。不过，一个拆除重建类城中村改造项目在经过若干手孵化之后，地价无形中被炒高，终端房价和租金也进一步被推高。

　　“完全拆除重建模式，是深圳最近几年城市营商成本和生活成本持续上升的原因之一。我们可以看到的现象是，每一个城市更新项目都要拆除大量城中村、工业园，结果是消灭了一个大面积的低成本居住区。”深圳市人大代表金心异在接受经济观察报采访时举了一个例子，深圳南山区大冲村原本承担给深圳高新科技园提供配套低成本居住的功能，但在拆除重建之后，社区租金水平倍增，挤压了一部分成本敏感型租客外迁。

　　前述要求匿名的政府人士表示，城中村的综合整治是必须的。城市是一个生态系统，是生命有机体，不可能所有楼房都是高楼大厦，租金很高。如果把全市城中村消灭了，低收入人群无法在这儿生活，离开这座城市，整个城市生态系统就不完整。必须要给这些低收入人群保留一些空间。

　　不过，这种城中村综合整治目前也陷入困境。11月份，香港大学社会学系城市新移民住房保障研究团队在对深圳、广州、上海、武汉和苏州五城进行实地调研后发布了一份《进城农民工保障政策及居住现况调研报告》。报告指出，在深圳和广州，品牌公寓的大量房源供应建立在对原先“城中村”、“非正规住房”农民工的迫迁上。这些房源在租赁企业的统一改造和管理下实现“规范化”和“规模化”，但昂贵的租金对农民工具有排除性，并带动周围社区的仕绅化，加剧了低收入外来打工者的居住困难。

　　贺倩明说，城中村的综合整治其实是政府作为公权力，和房企、村民、租客等私权力之间的一场博弈和平衡。从政府的角度来讲，如果要推动综合整治，除了保护产权利益之外，面临比较大的利益次平衡就是对现有租户的利益保障，以及把现有租户清出去、未来要引入新的租户进来，即对产权人租金收益的保障。

　　为了避免重蹈房地产导向的城中村改造对城中村农民工的驱逐，香港大学社会学系城市新移民住房保障研究团队建议，城中村改造与公共租赁住房建设相结合以解决农民工居住问题的方案。在实际操作上，利用集体建设用地建设公共租赁住房的方案需要政府基于社会公平的有效支持和监督。在改造过程中，政府需在财政上进行投入、确保改造后的房源租金可负担。